公務員懲戒法修正簡介─上
◎王知行
公務員懲戒法於74年5月3日修正後，歷經30餘年，於104年5月1日為大幅度之修正，將原來的條文從41條增加至80條，增加將近一倍之條文，而新法修正於105年5月1日施行，本文簡單介紹修正如下1 ：
懲戒要件
公務員懲戒法第2條：「公務員有下列各款情事之一，有懲戒之必要者，應受懲戒：
一、違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為。
二、非執行職務之違法行為，致嚴重損害政府之信譽。」
參酌德國聯邦公務員法第77條第1項規定，區分職務上行為與非職務上行為。如何區別，依德國學說及實務見解，主要係根據實質上的職務關連性判斷，而非僅以形式之觀點。至於公務員非職務上之違法行為，是否損害政府之信譽，且達到嚴重之程度，係以其違法職務之違法行為如與其所擔任職務之信賴為判斷標準。另新法修正透過上開條文中「有懲戒之必要」的明文，將比例原則納為懲戒要件的一環。由於公務員違法失職情節之輕重有別，縱有違法失職之行為，仍應審酌有無懲戒之必要性，不當然應為懲戒處分。而基於「無責任即無處罰」之原則，對於違反義務行為之處罰，以行為人主觀上有可非難性即可歸責性為前提。公務員違失行為之懲戒，亦以該公務員有可歸責性為限，是以新增公務員懲戒法第3條：「公務員之行為非出於故意或過失者，不受懲戒。」 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1 本文內容參楊坤樵（2016），〈公務員懲戒法之沿革與開展〉，《司法周刊》，第1797期司法文選別冊，頁11-28。
二、懲戒對象
最高法院85年台上字第447號判例：「民法第八百七十六條第一項規定之法定地上權，係為維護土地上建築物之存在而設，則於該建築物滅失時，其法定地上權即應隨之消滅，此與民法第八百三十二條所定之地上權，得以約定其存續期限，於約定之地上權存續期限未屆至前，縱地上之工作物或竹木滅失，依同法第八百四十一條規定其地上權仍不因而消滅者不同。」
由上開判例可知，意定地上權與民法第876條法定地上權之差異，在於建築物消滅時，地上權是否會隨同消滅。另外，民法第838條之1規定之法定地上權，亦於第2項明文規定法定地上權將因建築物之滅失而消滅。
公務員懲戒法自制定公布以來，即未明定懲戒對象之範圍。實務上對於公務員應受彈劾、懲戒對象之範圍，係採廣義公務員之說，即以公務員服務法第24條：「受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員」，為憲法第97條、監察法第6條及公務員懲戒法第1條、第2條規定應受彈劾及懲罰之對象。新法從之，亦未予明文。惟就離職公務員部分，則明文納為懲戒對象之範圍。
過往實務上常見有公務員知悉其違法失職行為遭揭發後，即利用刑事真查獲行政調查期間，立即辦理退休或離職，先行領取退休金或其他離職給與，並規避懲戒處分之執行。對於此等因退休或其他原因離職之公務員，由於其為違失行為時仍具公務員身分，倘因事後退休或離職，了結其與國家間之公法上職務關係，即認為不得移送懲戒，顯難有效維護公務紀律，且減損民眾對公務執行之信賴。是新法增訂公務員懲戒法第1條第2項：「本法之規定，對退休（職、伍）或其他原因離職之公務員於任職期間之行為，亦適用之。」
三、 懲戒處分
新法修正將原來僅有6種之懲戒處分，增加至9種，即公務員懲戒法第9條第1項中之「一、免除職務。二、撤職。三、剝奪、減少退休（職、伍）金。四、休職。五、降級。六、減俸。七、罰款。八、記過。九、申誡。」
新增的三項，有一項是對於退休或離職之公務員而言，予以撤職、休職、記過或申誡之懲戒處分，因已不在現職，無從發揮懲戒效果。縱使為降級或減俸之懲戒處分，亦僅得於其再任公職時執行，未能有效處罰已退休或離職公務員之違失行為，亦無法對於現職公務員產生懲儆預防之效果。對此亦增訂公務員懲戒法第13條：「剝奪退休（職、伍）金，指剝奪受懲戒人離職前所有任職年資所計給之退休（職、伍）或其他離職給與；其已支領者，並應追回之。
減少退休（職、伍）金，指減少受懲戒人離職前所有任職年資所計給之退休（職、伍）或其他離職給與百分之十至百分之二十；其已支領者，並應追回之。
前二項所定退休（職、伍）金，應按最近一次退休（職、伍）或離職前任職年資計算。但公教人員保險養老給付、軍人保險退伍給付、公務員自行繳付之退撫基金費用本息或自提儲金本息，不在此限。」惟此僅限適用於已退休或離職之公務員。
尚增訂「免除職務」及「罰款」。免除職務是新法修正後所有懲戒處分種類中最為嚴厲之處分，其法律效果除免除公務員現職，使之喪失公務員身分外，並不得再任公職，剝奪其服公職之權利。罰款則是在新台幣1萬元至100萬元之間，就公務員輕度至中度之違失行為所施加的懲戒處分，並得與「剝奪退休（職、伍）金」及「減俸」以外無直接涉及財產限制之其他懲戒處分並用。
另外對於「撤職」及「休職」處分，增訂了期間之上限規定，即公務員懲戒法第12條第1項：「撤職，撤其現職，並於一定期間停止任用；其期間為一年以上、五年以下。」及第14條第1項：「休職，休其現職，停發俸（薪）給，並不得申請退休、退伍或在其他機關任職；其期間為六個月以上、三年以下。」並對於期滿後，再任公職或復職者，規定「二 年內不得晉敘、陞任或遷調主管職務」。
此外，公務員懲戒委員會合議庭有相當的彈性空間，斟酌個案情節，依合義務性之裁量決定適當之懲戒處分，是以新增公務員懲戒法第10條：「懲戒處分時，應審酌一切情狀，尤應注意下列事項，為處分輕重之標準：一、行為之動機。二、行為之目的。三、行為時所受之刺激。四、行為之手段。五、行為人之生活狀況。六、行為人之品行。七、行為人違反義務之程度。八、行為所生之損害或影響。九、行為後之態度。」作為衡酌之例示。
四、 懲戒處分行使期間
新法修正之公務員懲戒法第20條規定係因舊法第25條第3款（新法為第56條第3款）規定，公務員違法失職行為終了之日起，至移送公務員懲戒委員會之日止，已逾10年者，公務員懲戒委員會應為免議之決議。依此，時間經過將成為懲戒之禁止事由，不得再追究公務員之違失行為。然而此規定雖有助於公務員全義及法秩序之安定，但一概以10年為度，未能按公務員違失行為及應受懲戒處分種類之不同，為合理之差異，與比例原則未盡相符，並經司法院大法官釋字第583號解釋認應檢討。是以新法修正後為：「
應受懲戒行為，自行為終了之日起，至案件繫屬公務員懲戒委員會之日止，已逾十年者，不得予以休職之懲戒。
應受懲戒行為，自行為終了之日起，至案件繫屬公務員懲戒委員會之日止，已逾五年者，不得予以減少退休（職、伍）金、降級、減俸、罰款、記過或申誡之懲戒。
前二項行為終了之日，指公務員應受懲戒行為終結之日。但應受懲戒行為係不作為者，指公務員所屬服務機關或移送機關知悉之日。」區別輕度、中度及重度之懲戒種類，明定行使期間。
然而對於此種立法體例，有認為恐將使懲戒稽關藉由懲戒處分之選擇，規避或濫用懲戒權行使期間之限制。惟作為唯一之懲戒稽關之公務員懲戒委員會，本應依新法第１０條規定，按各案情節為合義務性裁量，決定適當之懲戒處分後，再據以檢視是否逾懲戒處分之行使期間。
五、 訴訟程序
按司法院大法官釋字第396號解釋：「懲戒處分影響憲法上人民服公職之權利，懲戒機關之成員既屬憲法上之法官，依憲法第八十二條及本院釋字第一六二號解釋意旨，則其機關應採法院之體制，且懲戒案件之審議，亦應本正當法律程序之原則，對被付懲戒人予以充分之程序保障，例如採取直接審理、言詞辯論、對審及辯護制度，並予以被付懲戒人最後陳述之機會等，以貫徹憲法第十六條保障人民訴訟權之本旨。」據此，公務員懲戒法自制定以來所採行，以會議體型態審議懲戒案件之程序及方式即有調整之必要。相應之變革包括組織法庭化及程序訴訟化。依修正後之公務員懲戒委員會組織法編制，公務員懲戒委員會至少會有2個審判庭，輪分公務員懲戒案件。
另新法亦新增相關之程序規範（公務員懲戒法第37-62條）。新增之訴訟程序規範，自修法說明可知，除少數條文係參酌刑事訴訟法規定外，大多數係以行政訴訟法為基礎予以增修，凸顯新法修正之重要思維變遷在於刑事訴訟轉向行政訴訟程序。是以新法新增公務員懲戒法第76條規定：「行政訴訟法之規定，除本法別有規定外，與懲戒案件性質不相牴觸者，準用之。」
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